Aus wistra 10/2023

Das Bundesministerium der Justiz hat am 7.8.2023 die Verordnung über die Organisation der nach dem Hinweisgeberschutzgesetz einzurichtenden externen Meldestelle des Bundes (Hinweisgeberschutzgesetz-Externe-Meldestelle-des-Bundes-Verordnung – HEMBV) erlassen. Die auf § 41 Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG; BGBl. 2023 I Nr. 140) gestützte Verordnung ist am 11.8.2023 in Kraft getreten (BGBl. I 2023, Nr. 211) und regelt die nähere Ausgestaltung der Organisation und des Verfahrens der beim Bundesamt für Justiz (BfJ) angesiedelten externen Meldestelle des Bundes. Sie bestimmt ferner eine „weitere externe Meldestelle“, die als eine Art „Metameldestelle“ fungiert und ggf. Meldungen über Fehlverhalten bei der BfJ-Meldestelle entgegennehmen soll. Die Verordnung wurde im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium des Inneren und für Heimat, dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dem Bundesministerium der Verteidigung, dem Bundesministerium für Gesundheit und dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz erlassen.

(Zum Gesetzgebungsverfahren zum HinSchG s. Busch, wistra 2022, Register S. 45; wistra 2022, Register S. 61; wistra 2023, Heft 4 R8; wistra 2023, Heft 7 R9 ; zum Sanktionsregime des HinSchG s. Gramlich / Lütke, wistra 2023, 321. )

1. Organisation und Verfahren der externen Meldestelle

Das am 3.6.2023 in Kraft getretene HinSchG setzt die EU‑Richtlinie 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, um und soll den zuvor lückenhaften Schutz von hinweisgebenden Personen ausbauen (BT-Drucks. 20/3442, 2). Dazu gehört, dass mit internen und externen Meldekanälen zwei gleichwertig nebeneinanderstehende Meldewege zur Verfügung stehen, zwischen denen hinweisgebende Personen frei wählen können (§ 7 I 1 HinSchG). Allerdings betont das Gesetz zugleich, dass hinweisgebende Personen „in Fällen, in denen intern wirksam gegen einen Verstoß vorgegangen werden kann und sie keine Repressalien befürchten, die Meldung an eine interne Meldestelle bevorzugen [sollten]“ (§ 7 I 2 HinSchG). Wenn einem intern gemeldeten Verstoß nicht abgeholfen werde, bleibe es der hinweisgebenden Person unbenommen, sich an eine externe Meldestelle zu wenden (§ 7 I 3 HinSchG; Sonderregelung für das BKartA als externe Meldestelle in § 22 I 2 HinSchG).

Die externe Meldestelle des Bundes wird beim BfJ eingerichtet (§ 19 HinSchG). Sie ist mit umfassenden Zuständigkeiten ausgestattet (BMJ-RefE der HEMBV, S. 1) und soll als „zentrale Anlaufstelle auf Bundesebene für hinweisgebende Personen im Sinne eines „one-stop-shop“ [...] hinweisgebende Personen davon befreien, sich mit Zuständigkeitsfragen auseinandersetzen zu müssen, und davor bewahren, schon im Vorfeld einer Meldung den Mut zu verlieren, einen entsprechenden Sachverhalt oder Verstoß zu melden“ (BMJ-RefE der HEMBV, S. 1). Der externen Meldestelle des Bundes ist die für die Erfüllung dieser Aufgabe notwendige Personal- und Sachausstattung zur Verfügung zu stellen (§ 19 III HinSchG).

Daneben können die Länder eigene externe Meldestellen einrichten für Meldungen, die die jeweilige Landesverwaltung und die jeweiligen Kommunalverwaltungen betreffen (§ 20 HinSchG). Die Zuständigkeit solcher Landesmeldestellen geht dann der Zuständigkeit der Meldestelle des Bundes (§ 19 IV HinSchG) vor. Ebenfalls Vorrang haben die Zuständigkeiten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (§ 21 HinSchG) und des BKartA (§ 22 HinSchG) als externe Meldestellen sowie die Zuständigkeit der „weiteren externen Meldestelle“ (§ 23 HinSchG; § 7 HEMBV; s. dazu unten unter 2.).

Die externe Meldestelle des Bundes ist organisatorisch vom übrigen Zuständigkeitsbereich des BfJ einschließlich einer dort vorhandenen internen Meldestelle getrennt (§ 19 I 2, § 25 I HinSchG) und nimmt ihre Aufgaben unabhängig von den sonstigen BfJ-Aufgaben wahr (§ 19 II 1 HinSchG). Sie arbeitet im Rahmen ihrer Aufgaben und Befugnisse fachlich unabhängig (§ 25 I 1 HinschG) und untersteht der Dienstaufsicht durch die BfJ-Leitung nur, soweit nicht ihre Unabhängigkeit beeinträchtigt wird (§ 19 II 2, 3 HinSchG). Die Zuständigkeit für die Rechtsaufsicht über die externe Meldestelle überträgt die HEMBV dem BMJ (§ 1 HEMBV). Wie die Fachaufsicht darf auch die Rechtsaufsicht die Unabhängigkeit der externen Meldestelle nicht beeinträchtigen (BMJ-RefE der HEMBV, S. 10).

a) Meldekanäle

Die externe Meldestelle muss Meldekanäle einrichten und betreiben (§§ 24, 27 HinSchG), über die sich hinweisgebende Personen an sie wenden können, um Informationen über Verstöße zu melden. Verstöße sind nach § 3 II 1 HinSchG Handlungen oder Unterlassungen im Rahmen einer beruflichen, unternehmerischen oder dienstlichen Tätigkeit, die rechtswidrig sind und Vorschriften oder Rechtsgebiete betreffen, die in den sachlichen Anwendungsbereich des HinSchG fallen, was nach § 2 I Nr. 1 HinSchG insbesondere bei allen strafbewehrten Verstößen gegeben ist. Zu den Verstößen können auch missbräuchliche Handlungen oder Unterlassungen gehören, die dem Ziel oder dem Zweck der Regelungen in den einschlägigen Vorschriften oder Rechtsgebieten zuwiderlaufen (§ 3 II 2 HinSchG). Gemeldet werden können Verstöße des Beschäftigungsgebers der hinweisgebenden Person und Verstöße anderer Stellen, mit der die hinweisgebende Person aufgrund ihrer beruflichen Tätigkeit im Kontakt stand (§ 3 III HinSchG). Die externe Meldestelle ist also keine allgemeine Anlaufstelle für Jedermann-Anzeigen, sondern setzt einen Zusammenhang des gemeldeten Verstoßes mit der beruflichen Tätigkeit des Hinweisgebers voraus, da nur in einem solchen Zusammenhang Repressalien (§ 3 VI HinSchG) denkbar sind, vor denen das Gesetz den Hinweisgeber schützen will (§ 36 HinSchG). Die externe Meldestelle ist daher nicht der richtige Adressat bspw. für Hinweise auf Lärmbelästigungen oder häusliche Gewalt bei einem Nachbarn sowie für Verstöße von Straßenverkehrsteilnehmern. Dies dürfte auch für Meldungen von Unternehmen über Verstöße von Konkurrenten gelten, wo es ebenfalls an einem Repressalienrisiko fehlt.

Nach § 2 I 2 HEMBV werden beim BfJ elektronische Meldekanäle sowie Meldewege für postalische und telefonische Meldungen eingerichtet. Diese Meldewege dienen auch der Kontaktaufnahme für Meldungen, die die hinweisgebende Person bei einer Zusammenkunft mit der Meldestelle (§ 27 III 3 HinSchG) erstatten will. Einrichtung und Betrieb der Meldekanäle kann das BfJ an einen externen Dienstleister outsourcen (§ 2 II HEMBV). Die Internetseite der externen Meldestelle soll über die Meldekanäle informieren (§ 2 III HEMBV). Außerdem soll die Erreichbarkeit der externen Meldestelle für hinweisgebende Personen möglichst barrierefrei zugänglich sein (BMJ-RefE der HEMBV, S. 11). Meldungen, die im BfJ außerhalb der vorgesehenen Meldekanäle eingehen, werden „unverzüglich, unverändert und unmittelbar“ an die externe Meldestelle des Bundes weitergeleitet (§ 2 IV 1 HEMBV).

b) Vertraulichkeit

Wie die von Unternehmen und Behörden für ihre Belegschaft einzurichtenden internen Meldestellen (§ 12 HinSchG) muss die externe Meldestelle Meldungen dokumentieren (§ 11 HinSchG) und die Vertraulichkeit der Identität der hinweisgebenden Person, der Identität der Personen, die Gegenstand der Meldung sind, und der Identität sonstiger in der Meldung genannter Personen wahren (§ 8 I HinSchG). § 2 IV 2 HEMBV erstreckt dieses Vertraulichkeitsgebot auf BfJ-Bedienstete, die nicht für die Bearbeitung von Meldungen zuständig sind. Wird ihnen der Inhalt eines Hinweises bekannt (weil bspw. eine Meldung beim BfJ nicht auf den vorgesehenen Meldeweg eingeht), so dürfen sie den Inhalt des Hinweises und die nach § 8 I 1 HinSchG geschützten Identitäten nicht bekanntgeben. Die BfJ-interne Weiterleitung an die externe Meldestelle ist davon ausgenommen (§ 2 IV 3 HEMBV). Zum Vertraulichkeitsschutz bei Beratung und Information durch die externe Meldestelle s. unten unter 4.

Um einen größtmöglichen Schutz der Vertraulichkeit zu gewährleisten, soll die Meldestelle auch bei der weiteren Kommunikation mit der hinweisgebenden Person auf die speziellen Meldekanäle zurückgreifen, es sei denn die hinweisgebende Person schlägt einen anderen Kommunikationsweg vor und seitens der externen Meldestelle bestehen nach pflichtgemäßem Ermessen keine Einwände dagegen (§ 3 I HEMBV; BMJ-RefE der HEMBV, S. 11).

Im weiteren Verfahren muss die Meldestelle die Stichhaltigkeit von Meldungen prüfen und angemessene Folgemaßnahmen ergreifen (§ 28 II, § 29 HinSchG). Um auch in dieser Phase einen größtmöglichen Schutz der Vertraulichkeit zu gewährleisten, sieht § 3 II HEMBV vor, dass die externe Meldestelle dafür angemessene Verfahren einrichtet und das BfJ die Übertragungswege auf seiner Internetseite bekannt gibt (BMJ-RefE der HEMBV, S. 11). Kommunizieren wird die externe Meldestelle bspw. mit betroffenen natürlichen Personen, dem betroffenen Beschäftigungsgeber, Dritten und Behörden, von denen sie jeweils Auskünfte verlangen kann, soweit dies für die Stichhaltigkeitsprüfung erforderlich ist (§ 29 I HinSchG; BMJ-RefE der HEMBV, S. 11). Kommt es zu Rechtstreitigkeiten über eine Entscheidung der externen Meldestelle (§ 31 VII HinSchG) oder will sich die Meldestelle über das Ergebnis der durch eine Meldung ausgelösten Untersuchungen anderer öffentlicher Stellen (§ 31 VI HinSchG; BT-Drucks. 20/3442 89), zu denen auch Strafverfahren gehören dürften, erkundigen, kann eine Kommunikation mit Gerichten notwendig werden (BMJ-RefE der HEMBV, S. 11).

Der Vertraulichkeitsschutz ist nicht absolut. Vielmehr dürfen Informationen über die Identität einer hinweisgebenden Person oder über sonstige Umstände, die Rückschlüsse auf die Identität dieser Person erlauben, sowie über die Identität von Personen, die Gegenstand einer Meldung sind, und von sonstigen in der Meldung genannten Personen u.a. in Strafverfahren auf Verlangen der Strafverfolgungsbehörden, aufgrund einer Anordnung in einem einer Meldung nachfolgenden Verwaltungsverfahren (einschließlich verwaltungsbehördlicher Bußgeldverfahren) und aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung herausgegeben werden (§ 9 II Nr. 1–3, IV Nr. 4–6 HinSchG). Auch stellt § 4 IV des HinSchG klar, dass die Reglungen des Strafprozessrechts von den Vorgaben des HinSchG nicht berührt werden. Die Vertraulichkeit der Identität der hinweisgebenden Person im Rahmen eines Ermittlungs- oder Hauptverfahrens könne danach nur nach den Vorgaben der StPO zugesichert werden, so die Begründung des Regierungsentwurfs (BT-Drucks. 20/3442 68). Als Zeugen seien Hinweisgeberinnen und Hinweisgeber wesentliche Beweismittel, deren Angaben zur Ermittlung der Wahrheit in der Regel von ausschlaggebender Bedeutung seien (BT-Drucks. 20/3442, 68).

c) Umgang mit anonymen Meldungen

Zu der im Gesetzgebungsverfahren umstrittenen Frage der anonymen Meldungen heißt es in § 27 HinSchG: „Die externe Meldestelle sollte auch anonym eingehende Meldungen bearbeiten. Vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen besteht allerdings keine Verpflichtung, die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen“. § 4 I HEMBV sieht dazu nunmehr vor, dass die externe Meldestelle des Bundes auch „anonym eingehende Meldungen über die nach § 2 Absatz 1 eingerichteten Meldekanäle entgegen[nimmt] und (...) das Verfahren nach § 28 des Hinweisgeberschutzgesetzes [führt]“. Ab dem 1.7.2024 wird die Erstattung von Meldungen in einer Weise ermöglicht, die die anonyme Kontaktaufnahme und die für die hinweisgebende Person anonyme Kommunikation zwischen hinweisgebender Person und externer Meldestelle zulässt (§ 4 II HEMBV). Inwieweit die anonymen Meldewege die Strafverfolgungsbehörden vor Herausforderungen stellen, wenn sie die Identität eines Hinweisgebers ermitteln wollen, bleibt abzuwarten.

Gehen anonyme Meldungen außerhalb der zukünftig dafür vorgesehenen besonderen Meldewege ein, so bearbeitet die Meldestelle auch diese Meldungen (§ 4 III HEMBV). Eine Verpflichtung, hinweisgebenden Personen Rückmeldungen zu geben und den Kontakt zu ihnen halten (§ 11 IV, § 28 I, IV, § 29 II 2 Nr. 2, § 31 II 3, V 1, VI 1 HinSchG), wird der externen Meldestelle des Bundes in diesen Fällen aber nur auferlegt, wenn hinweisgebende Personen einen Kommunikationsweg eröffnen. Schreibt die hinweisgebende Person einen anonymen Brief ohne Kontaktmöglichkeit, sind Rückmeldungen nicht möglich. Dabei sei gerade bei anonymen Hinweisen die Entscheidung der hinweisgebenden Person, ob sie eine Kontaktaufnahme ermöglichen möchte oder nicht, zum Schutz der Person zu respektieren, so die Begründung des RefE (BMJ-RefE der HEMBV, S. 12). Darüber hinaus ist erforderlich, dass seitens der externen Meldestelle des Bundes nach pflichtgemäßem Ermessen keine Einwände gegen die Nutzung der vom Hinweisgeber angebotenen Kommunikationsmöglichkeit bestehen, was bspw. der Fall sein könne, wenn erhebliche Sicherheitsbedenken entgegenstehen oder die Rückmeldung einen unverhältnismäßigen Aufwand für die externe Meldestelle des Bundes verursachen würde (BMJ-RefE der HEMBV, S. 12).

2. Weitere externe Meldestelle

Nach § 23 HinSchG richtet der Bund eine weitere externe Meldestelle ein für externe Meldungen, die die externe Meldestelle des Bundes nach § 19 HinSchG betreffen. Damit haben Bedienstete der externen Meldestelle, die ein Fehlverhalten innerhalb der Meldestelle melden wollen, auch die Möglichkeit, sich an eine für sie externe Stelle zu wenden. Aus Effizienzgründen sollen dafür keine neuen Meldestrukturen bei einer dritten Behörde aufgebaut werden (BMJ-RefE der HEMBV, S. 14). Vielmehr übernimmt nach § 7 HEMBV das BKartA die Funktion der externen Meldestelle, das nach § 22 HinSchG bereits zuständige externe Meldestelle bei kartellrechtlichen Verstößen ist (§ 2 I Nr. 8, 9 HinSchG).

3. Weiterleitung von Informationen an die Strafverfolgungsbehörden

Mit der externen Meldestelle gibt es eine weitere Stelle, die Hinweise auch über strafbares Verhalten entgegennehmen und prüfen soll, ohne selbst Strafverfolgungsbehörde zu sein. Bereits heute analysiert die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen Verdachtsmeldungen insbesondere von Verpflichteten, um zu prüfen, ob der gemeldete Sachverhalt im Zusammenhang mit Geldwäsche, mit Terrorismusfinanzierung oder mit einer sonstigen Straftat steht (§ 30 II GwG). Sie muss ihre Erkenntnisse unverzüglich an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden übermitteln, wenn sie dabei feststellt, dass ein Vermögensgegenstand mit Geldwäsche, mit Terrorismusfinanzierung oder mit einer sonstigen Straftat im Zusammenhang steht (§ 32 II 1 GwG; zu den damit verbundenen Herausforderungen s. Busch, wistra 2023, Heft 8, R8). Die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung richtet nach § 15 SanktDG ein „System zur Annahme von Hinweisen“ über potentielle oder tatsächliche Verstöße gegen das SanktDG ein, die teilweise ebenfalls strafbewehrt sind (s. § 16 SanktDG). Sie muss ihre Erkenntnisse ebenfalls unverzüglich an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden übermitteln, wenn ihre Ermittlungen Hinweise auf das Vorliegen einer Straftat ergeben (§ 11 VII, § 12 VII SanktDG). Das HinSchG sieht vor, dass die externe Meldestelle als weitere Folgemaßnahme nach pflichtgemäßem Ermessen das Verfahren „an eine zuständige Behörde zwecks weiterer Untersuchungen abgeben“ kann (§ 29 II Nr. 4 HinSchG), worunter auch die Abgabe an eine Strafverfolgungsbehörde fällt. HinSchG und HEMBV regeln diesen Punkt nicht näher und legen insbesondere keine „Verdachtsschwelle“ fest, bei deren Erreichen eine Abgabe zwingend zu erfolgen hat, so dass abzuwarten bleibt, wie sich die zukünftige Zusammenarbeit zwischen externer Meldestelle und Strafverfolgungsbehörden gestaltet.

4. Weitere Regelungen

§ 5 HEMBV ordnet an, dass die externe Meldestelle Akten ganz oder teilweise elektronisch führen kann und für die elektronische Aktenführung, die Gewährung von Akteneinsicht und die Digitalisierung von Dokumenten die §§ 4, 5 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesamts für Justiz gelten.

Nach § 6 I HEMBV soll die externe Meldestelle natürliche Personen informieren und beraten, die in Erwägung ziehen, eine Meldung zu erstatten, und zwar insbesondere über die nach § 2 I HEMBV eingerichteten Meldekanäle, die Möglichkeiten einer internen Meldung und deren Vorzüge, den persönlichen Anwendungsbereich des HinSchG (§ 1 HinSchG), den sachlichen Anwendungsbereich des HinSchG (§ 2 HinSchG), soweit die Zuständigkeit der externen Meldestelle des Bundes betroffen ist, die möglichen Folgemaßnahmen nach § 29 HinSchG, die Voraussetzungen für den Schutz vor Repressalien und die verfügbaren Abhilfemöglichkeiten und Verfahren für den Schutz vor Repressalien. Im Hinblick auf die rechtliche Komplexität des HinSchG sei es für potentielle Hinweisgeber von besonderer Bedeutung, im Vorfeld der Meldung Unterstützung zu erhalten, so die Begründung des RefE (BMJ-RefE der HEMBV, S. 14). Externe Meldestellen böten solchen Personen die Möglichkeit, sich unkompliziert und leicht über den Schutz nach dem HinSchG sowie über die verschiedenen Meldewege zu informieren. Die externe Meldestelle des Bundes sei dabei aufgrund ihrer umfangreichen Zuständigkeit als unabhängige und verlässliche Stelle zur Information und Beratung (potentieller) hinweisgebender Personen eine zentrale Anlaufstelle. Durch die Konkretisierung des Informations- und Beratungsangebots solle die Meldebereitschaft erhöht werden. Die Beratungsleistung im direkten Kontakt werde unterstützt bzw. ergänzt durch die auf der Internetseite der externen Meldestelle des Bundes zur Verfügung gestellten Informationen nach § 24 III HinSchG (BMJ-RefE der HEMBV, S. 12 ff.). Der Vertraulichkeitsschutz gem. §§ 8, 9 HinSchG gilt für die Informationen und Beratungen entsprechend (§ 6 II HEMBV), da Personen, die eine Meldung in Erwägung ziehen, ein ähnliches Schutzinteresse aufwiesen wie hinweisgebende Personen nach Einleitung eines Meldeverfahrens (BMJ-RefE der HEMBV, S. 14). Die Beratung umfasst keine rechtliche Prüfung des Einzelfalls, wie § 6 III HEMBV klarstellt.

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJ) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
Der Text gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.