Aus wistra 6/2023

Die Kommission hat am 3.5.2023 einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Bekämpfung der Korruption vorgelegt (COM[2023] 234 final), der weitreichende Regelungen zum materiellen Korruptionsstrafrecht, zur Strafverfolgung von Korruption und zur Korruptionsprävention vorsieht (zu den „Expansiven Tendenzen bei der Harmonisierung des materiellen Strafrechts in der EU“ s. den JuMiKo-Beschluss vom 25./26.5.2023). Gleichzeitig hat die Kommission gemeinsam mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen und Sicherheitspolitik eine Mitteilung über die Bekämpfung der Korruption herausgebracht (JOIN[2023] 12 final) und dem Rat einen Vorschlag zur Verhängung restriktiver Maßnahmen (also von außenpolitischen Sanktionen wie Einreiseverbote und Einfrieren von Geldern) gegen korrupte Akteure in Drittstaaten vorgelegt (s. Pressemitteilung des Hohen Vertreters vom 3.5.2023). Bereits im Februar 2023 hatte die Kommission ein Handbuch zur Korruptionsbekämpfung präsentiert (Europäische Kommission/ Huss / Beke / Wynarski / Slot, Handbook of good practices in the fight against corruption, 2023).

Die Kommission begründet ihren Vorschlag mit der Schädlichkeit von Korruption für Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Gut zwei Drittel der Bürger und Unternehmen in der EU nähmen Korruption in ihren Ländern als weitverbreitet wahr. Selbst nach konservativen Schätzungen koste Korruption die EU-Wirtschaft jährlich mindestens 120 Mrd. Euro. Korruption diene der Organisierten Kriminalität und ermögliche feindlichen Staaten eine Einmischung (RL-Vorschlag, S. 1). Das geltende Regelwerk zur Korruptionsbekämpfung sei bruchstückhaft, veraltet und beschränkt (Mitteilung, S. 4). Unterschiedliche Tatbestandsdefinition erschwerten die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Verfolgung von Korruption (RL-Vorschlag, S. 9; EG 2). Der Vorschlag solle durch Einbeziehung der Regelung des VN-Übereinkommens gegen Korruption von 2003 (UNAC; s. BT-Drucks. 18/2138, 9) gewährleisten, dass sämtliche Formen von Korruption in den Mitgliedstaaten unter Strafe stehen. Mindesthöchststrafen sollten für ein ausreichend abschreckendes Sanktionsniveau gegenüber juristischen und natürlichen Personen sorgen (RL-Vorschlag, S. 2, 10, 13). Um Korruption bei der Wurzel zu packen, seien zudem präventive Maßnahmen erforderlich (RL-Vorschlag, S. 2, EG 5). Eine Rechtsfolgenabschätzung sei ausnahmsweise nicht erfolgt, nachdem überwiegend das vorhandene internationale Regelwerk aus UNCAC übernommen werde und das Vorhaben voraussichtlich keine signifikanten sozialen und wirtschaftlichen Folgen oder Kosten nach sich ziehe (RL-Vorschlag, S. 13 f.). Es seien aber eine Öffentlichkeitsbeteiligung sowie eine Befragung der Mitgliedstaaten durchgeführt worden. Man habe außerdem das von der Kommission getragene „Network of Local Research Correspondents on Corruption“ konsultiert und eine Studie zur Bewertung des geltenden EU-Regelwerks erstellt (Europäische Kommission/ Gaglio / Guzzon / Bartz, Strengthening the fight against corrupti- wistra 2023, R10on – Assessing the EU legislative and policy framework: final report for acceptance, 2023; RL-Vorschlag, S. 9 ff.).

1. Straftatbestände

Die sieben vorgesehenen Straftatbestände (Art. 7–13) orientieren sich an den UNCAC-Tatbeständen, gehen aber auch darüber hinaus und machen dort teilweise nur optionale Regelungen verbindlich.

a) Bestechlichkeit und Bestechung von Amtsträgern (Art. 7)

Nach dem RL-Vorschlag müssen die Mitgliedstaaten Bestechlichkeit und Bestechung von Amtsträgern, also die Gewährung eines Vorteils als Gegenleistung für eine Diensthandlung, unter Strafe stellen. Erfasst sind Vorteile aller Art, also nicht nur „ungerechtfertigte Vorteile“ wie in Art. 15 UNCAC. Die deutschen Straftatbestände der Vorteilsannahme und Vorteilsgewährung (§§ 331 I, 333 I StGB) gehen über diese Vorgaben hinaus, soweit sie nicht den Kauf einer bestimmten Diensthandlung voraussetzen und daher schon Zuwendungen zur bloßen „Klimapflege“ unter Strafe stellen. Sie gelten aber weder bei ausländischen noch – von den in § 335a II StGB genannten Personen sowie EU-Amtsträgern (§ 11 I Nr. 2a StGB) abgesehen – bei internationalen Amtsträgern, wie dies nach dem RL-Vorschlag (Art. 7, 2[3][a][b]) erforderlich wäre. Auch die von §§ 331 I, 333 I StGB angedrohte Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren würde hinter den im RL-Vorschlag vorgesehenen sechs Jahren (Art. 15[2][a]) zurückbleiben. Die Straftatbestände der Bestechlichkeit und Bestechung nach §§ 332, 334 StGB gelten zwar auch für ausländische und internationale Amtsträger (§ 335a I StGB), verlangen aber, dass mit dem Vorteil eine pflichtwidrige Diensthandlung erkauft wird, und sind damit enger als Art. 7. Mit Freiheitsstrafe von grundsätzlich bis zu fünf Jahren (§§ 332 Abs. 1, 334 Abs. 1 StGB) würde auch ihre Strafandrohung hinter dem RL-Vorschlag zurückbleiben.

b) Bestechlichkeit von Mandatsträgern (Art. 7, 2[5])

Nach dem RL-Vorschlag sind in- und ausländische Mandatsträger als Amtsträger zu betrachten (Art. 2[5]; zu den Umsetzungsschwierigkeiten bei der Vorbildvorschrift des Art. 2[a][i] UNCAC s. Spörl in: Rose/Kubiciel/Landwehr, UNCAC Commentary, S. 25). Besondere Anforderungen an die Unrechtsvereinbarung und das Verhältnis zwischen Vorteil und Mandatshandlung (wie etwas das nach § 108e StGB erforderliche Handeln im Auftrag oder auf Weisung) sind jedenfalls nicht ausdrücklich vorgesehen. Die in der Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug (PIF-Richtlinie) verwendete Formulierung, die Mandatsträger den Amtsträgern gleichstellt („assimilated“) und zusammen mit dem dortigen Erwägungsgrund 33 zur Freiheit des Mandats etwas Spielraum schafft, gibt der RL-Vorschlag nur für Mitglieder von EU-Organen wie Kommission, Rat und EP wieder (Art. 2[4][a]), nicht dagegen für Mitglieder nationaler Parlamente und sonstiger nationaler Organe.

c) Bestechlichkeit und Bestechung im privaten Sektor (Art. 8)

Die Regelung entspricht weitgehend den Vorgaben aus dem Rahmenbeschluss 2003/568/JI zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor, die § 299 StGB (Bestechlichkeit/Bestechung im geschäftlichen Verkehr) umsetzt (BT-Drucks. 18/4350, 14), allerdings nur mit einer Strafandrohung von drei Jahren, während der RL-Vorschlag fünf Jahre fordert (Art. 15[2][b]). Unter Strafe zu stellen sind Zuwendungen von ungerechtfertigten Vorteilen an Unternehmensangestellte als Gegenleistung für Handlungen, die pflichtwidrig (Art. 2[6]) sind.

d) Missbräuchliche Verwendung (Art. 9)

Nach der Vorschrift ist es mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren (Art. 15[2][b]) zu bedrohen, wenn Amts- bzw. Mandatsträger (Art. 9[a]) oder Angestellte von Unternehmen (Art. 9[b]) ihnen anvertraute Mittel (Art. 2[2]) zweckwidrig verwenden. Auf einen Schaden soll es (anders als bei § 266 StGB) nicht ankommen. Auch der Versuch muss strafbar sein (Art. 4[3]). Bei Vorteilen bzw. Schäden von weniger als 10.000 € sollen nicht-strafrechtliche Sanktionen ausreichen (Art. 15[3]).

e) Missbräuchliche Einflussnahme (Art. 10)

Nach der Vorschrift muss Einflusshandel mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren (Art. 15[2][b]) bedroht werden. Die Vorschrift erfasst den Kauf des tatsächlichen oder vermeintlichen Einflusses einer Person mit dem Ziel, dadurch von einem Amts- oder Mandatsträger einen ungerechtfertigten Vorteil zu erhalten. Ob tatsächlich und erfolgreich Einfluss genommen wird, ist unerheblich (Art. 10[2]). Als Vorteilsnehmer kommen insbesondere Amts- und Mandatsträgern nahestehende Personen in Betracht, die selbst kein Amt oder Mandat innehaben müssen. Der Versuch muss strafbar sein (Art. 14[3]). Die Vorbildregelung in Art. 18 UNCAC ist optional, und der Gesetzgeber hielt die Schaffung eines eigenständigen Tatbestands nicht für angebracht (BT-Drucks. 18/2138, 82). Aus Anlass der BGH-Entscheidung zur (fehlenden) Strafbarkeit der von Mandatsträgern vermittelten „Maskendeals“ (BGH v. 5.7.2022 – StB 7-9/22 =) wird die Frage nach einem Tatbestand der „Missbräuchlichen Einflussnahme“ derzeit erneut gestellt (s. Bechtel, LRZ [E-Zeitschrift für Wirtschaftsrecht & Digitalisierung] 2023, Rz. 62 [99]; Kuhlen, JR 2022, 658 [663]; Zimmermann / Zimmermann, NJW 2022, 2804 [2806]). Der Jedermann-Tatbestand des RL-Vorschlags ginge aber weit über diese Fälle hinaus.

f) Missbräuchliche Wahrnehmung von Aufgaben (Art. 11)

Nach Art. 11(1) sind Amts- und Mandatsträger mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren (Art. 15[2][b]) zu bestrafen, wenn sie in Erfüllung ihrer Aufgaben unter Verstoß gegen Gesetze Handlungen vornehmen, um für sich oder andere einen ungerechtfertigten Vorteil zu erlangen (zur Vorbildregelung in Art. 19 UNCAC s. F. Zimmermann in T. Zimmermann [Hrsg.], Korruptionsstrafrecht, 2023, S. 31). Die Strafbarkeit müsste danach auf sämtliche vorsätzlich gesetzeswidrige Behördenentscheidung ausgedehnt werden, die einer Person zugutekommen. Eine Parallelregelung sieht Art. 11(2) für pflichtwidriges Verhalten (Art. 2[6]) von Unternehmensangestellten vor, die sich mit Art. 8 überschneidet. In beiden Fällen ist der Versuch unter Strafe zu stellen (Art. 14[3]).

g) Behinderung der Justiz (Art. 12)

Mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Jahren (Art. 15[2][a]) zu bedrohen ist nach der Regelung eine zumindest angestrebte Beweismittelunterdrückung bzw. Herbeiführung von Falschaussagen durch Gewalt, Drohung, Einschüchterung oder Vorteilsgewährung (Art. 12[1]). Auch die mit Gewalt, Drohung oder Einschüchterung zumindest angestrebte Behinderung von Strafverfolgungsbehörden und Gerichten ist unter Strafe zu stellen (Art. 12[2]). Beide Regelungen gelten nur für Verfahren wegen Straftaten nach dem RL-Vorschlag. Der Versuch ist unter Strafe zu stellen (Art. 14[3]).

h) Bereicherung durch Korruption (Art. 13)

Die Vorschrift soll den von Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union vom 14.9.2022 angekündigten Straftatbestand der „illegalen Bereicherung“ verwirklichen, der in noch weitergehender Form als optionale Regelung in Art. 20 UNCAC vorgesehen ist (strafbar ist danach die erhebliche Zunahme des Vermögens eines Amtsträgers, die er im Verhältnis zu seinen rechtmäßigen Einkünften nicht plausibel erklären kann; kritisch zur Umsetzbarkeit Landwehr in: T. Zimmermann [Hrsg.], Korruptionsstrafrecht, 2023, S. 57). Bestraft werden sollen nach dem RL-Vorschlag das Sich-Verschaffen, Verwenden und Besitzen von aus Korruptionsstraftaten herrührenden Vermögenswerten. Der Versuch ist unter Strafe zu stellen (Art. 14[3]). Die Regelung nimmt Anleihen bei der Geldwäschestrafbarkeit, da sie ein festgestelltes und vom Tätervorsatz umfasstes Herrühren der Vermögenswerte aus einer Straftat verlangt (s. EG 16). Sie sieht aber gerade keine Ausnahme für die Selbstgeldwäsche vor (s. zur Selbstgeldwäsche Bergmann, NZWiSt 2014, 448) und dürfte zu einer (weiteren) Bestrafung mit Freiheitsstrafe bis zu vier Jahren (Art. 16[3][c]) führen, wenn etwa ein Amtsträger ein von ihm angenommenes Bestechungsgeld für Einkäufe verwendet.

2. Sanktionen

a) Für natürliche Personen sind Freiheitsstrafen von vier, fünf und sechs Jahren (Art. 15[2]) vorgegeben, was von den Schlussfolgerungen des Rats aus 2002 über einen Ansatz zur Angleichung der Strafen (Ratsdokument 9141/02) abweicht. Zudem sind eine ganze Reihe von Nebenfolgen zu ermöglichen (Art. 15[4]) wie etwa Geldbußen (a), die Entfernung vom Dienst (b), Tätigkeitsverbote (c) und der Entzug des passiven Wahlrechts (d), wobei die Verhängung durch eine zuständige Behörde auch außerhalb des Strafverfahrens erfolgen kann.

b) Für juristische Personen sieht der Vorschlag umsatzbasierte Höchstgeldbußen von 5 % vor (Art. 17[2][a]) und orientiert sich damit an dem (noch nicht verabschiedeten) RL-Vorschlag zum Umweltstrafrecht (COM[2021] 851 final; s. dazu Busch, wistra 2022, R49), ohne allerdings zwischen Straftaten und Aufsichtspflichtverletzungen von Leitungspersonen zu unterscheiden. Zwingend zu ermöglichen sind umfangreiche Nebenfolgen wie etwa die Auflösung des Unternehmens (Art. 17[2][h]). Anders als beim RL-Vorschlag zum Umweltstrafrecht (dort Art. 7[2][k]) ist keine Veröffentlichung von Verurteilungen vorgesehen. Allerdings enthält Art. 4(3)(c)(d) bereits weitgehende Transparenzanforderungen auch für die Korruptionsstrafverfolgung.

c) Erschwerende Strafzumessungskriterien sind in Art. 18(1) vorgesehen, darunter die Tatbegehung zugunsten eines Drittstaats (Art. 18[1][d]), die Eigenschaft als hochrangiger Amtsträger bzw. Mandatsträger (Art. 18[1][a], 2[8]) und ein Justizbezug (Art. 18[1][e]). Mildernde Umstände sind Aufklärungshilfe (Art. 18[2][a]) sowie – bei juristischen Personen – Selbstanzeige und Compliance (Art. 18[2][b][c]; zu Einstellungsentscheidungen s. EG 25). Zu der Entwicklung von Standards für Compliance-Programme soll die Kommission durch ihr „Netzwerk gegen Korruption“ (s. dazu die Mitteilung der Kommission, S. 3 f.) beitragen können (Art. 25[3][b]).

3. Korruptionsstrafverfolgung

a) Nach Art. 4(2) müssen auf Korruptionsbekämpfung mit den Mitteln der Strafverfolgung spezialisierte Stellen vorhanden sein, die ausreichend ausgestattet und funktionell unabhängig sind (Art. 4[3][a]). Die in Deutschland für die Strafverfolgung zuständige Staatsanwaltschaft und Polizei sind weisungsgebunden. Die Vorbildregelung in Art. 36 UNCAC verlangt demgegenüber nur, dass die zu einer wirksamen Aufgabenerfüllung und zur Vermeidung unzulässiger Einflussnahme „nötige Unabhängigkeit“ in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen der nationalen Rechtsordnung gewährt wird, und löste aus Sicht des Gesetzgebers keinen Umsetzungsbedarf aus (BT-Drucks. 18/2138, 87). Die sonstigen Strafverfolgungsbehörden und die Gerichte müssen ebenfalls ausreichend ausgestattet (Art. 5) und fortgebildet (Art. 6[2]) werden.

b) Privilegien und Immunitäten (einschließlich für Mandatsträger) müssen in einem objektiven, unparteiischen, wirksamen und transparenten Verfahren aufgehoben werden können, das klaren Kriterien folgt und innerhalb angemessener Zeit beendet werden kann (Art. 19).

c) Gerichtsbarkeit (Strafanwendungsrecht) sowie Verfolgungs- bzw. Vollstreckungsverjährung werden in Art. 20 und 21 geregelt. Die Zuständigkeit soll danach u.a. an den gewöhnlichen Aufenthaltsort bzw. – bei einer juristischen Person – an den Sitz anknüpfen (Art. 20[1][b][c]). Die Verfolgungsverjährungsfristen knüpfen an die Strafandrohungen an.

d) Als Ermittlungsinstrumente müssen die für OK- und andere schwere Straftaten vorhandenen Instrumente, also etwa eine Telekommunikationsüberwachung, zur Verfügung gestellt werden (Art. 23).

e) Art. 26 legt detaillierte Statistikverpflichtungen fest, die über die derzeit in Deutschland vorfügbaren Angaben hinausgehen.

4. Korruptionsprävention

Nach Art. 4(1)(3) wären spezialisierte und funktionell unabhängige Korruptionspräventionsstellen zu schaffen (zur Umsetzung der Vorbildregelung in Art. 6 UNCAC s. BT-Drucks. 18/2138, 71).

Zur Korruptionsprävention (Art. 2[1]) sieht der RL-Vorschlag neben Sensibilisierungs‑, Forschungs- und Bildungsprogrammen (Art. 3[1]) ein Höchstmaß an Transparenz und Rechenschaft bei staatlichem Handeln (Art. 3[2]) vor, einschließlich des öffentlichen Zugangs zu Informationen sowie der Offenlegung von Interessenskonflikten und der Offenlegung und Überprüfung der Vermögensverhältnisse von Amts- und Mandatsträgern (Art. 3[3]), die es in Deutschland in gewissem Umfang für Abgeordnete gibt (§§ 45 II Nr. 6, 49 AbgG). Die Mitgliedstaaten sollen außerdem bereichsspezifische Maßnahmen zur Korruptionsprävention in Staat und Wirtschaft ergreifen (Art. 3[4]), die insbesondere an hochrangige Amtsträger (Art. 2[8]) und Amtsträger in der Justiz zu richten sind.

5. Folgeänderungen

Durch eine „Dynamisierung“ der Verweisungen auf die bestehenden EU-Korruptionsbekämpfungsinstrumente (Art. 27) sind auf die nach dem RL-Vorschlag zu schaffenden Straftatbestände die Regelungen der Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung der Geldwäsche (s. dort Art. 2[1][h]) und der (noch nicht verabschiedeten) Richtlinie über die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten (s. dort Art. 2[1][f]) anzuwenden. In die PIF-RL, die ebenfalls Korruptionsstraftatbestände enthält, sollen die Sanktions- und Verjährungsvorgaben der neuen RL übernommen werden (Art. 28).

Siehe zu dem Richtlinienvorschlag auch den in einem der nächsten Hefte erscheinenden Aufsatz von El-Ghazi / Wegner / Zimmermann.

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJ) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
Der Text gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.